为了提高国民营养水平，20世纪50年代起，世界各国相继开展了食品强化工程，不少国家取得了良好的经济和社会效益。我国从推行加碘盐开始，先后进行了铁酱油、强化面粉、强化大米、维A油、强化牛奶等强化食品和营养健康产品的生产和推广，国民的营养状况普遍有所提高。但是，由于我国强化食品工作起步较晚，政策与标准体系不健全、不完善，在一定程度上影响了强化食品产业的健康发展。为保护消费者利益，促进强化食品产业的发展，更快地改变国民的营养状况与身体素质，借鉴国外经验，进一步完善我国强化食品的政策体系十分必要。
1 国外强化食品的发展与政策体系
许多国家食品强化工作起步较早，发展较快，有益的经验值得我们借鉴。
1.1 美国
美国早在1936年就提出食品强化。这一年美国医学会下属的食物委员会为预防甲状腺肿和佝偻病，曾研究向食盐中加碘和向牛奶中加维生素D，也研究过向人造奶中加维生素A。1938年这个委员会又与美国军事化学审议会食物委员会一起研究了向面粉中加维生素和矿物质问题，主张只允许对广泛食用的食品进行强化，强化量以达到食品中该营养素的天然最高含量为限，反对无限制强化，并确认了适宜的强化数量；1941年由当时的总统罗斯福召开会议，规定了食品强化的定义、范围和标准；1942年公布了食品强化法规，当年美国有27个州用法令规定了面粉强化。1942年1月1日，FDA正式确立了强化面粉的标准，用铁、维生素B1和尼克酸进行强化。至于维生素B2和钙的添加则可自行选择。在人工合成的维生素B2能满足食品工业的需要后，1943年维生素B2亦被列入强化标准中。1956年加利福尼亚等州开始用法令规定大米强化。
1973年，根据食品行业以及美国白宫关于食品、营养和健康会议的建议，FDA适度增加了谷类食品中添加维生素B1、B2和尼克酸的量。与此同时，FDA将强化面粉中的铁含量增加了2倍多（从13～16.5mg/磅增加至40mg/磅）。后来，由于考虑到可能会出现铁过量，FDA又将铁强化标准恢复到1973年以前的水平。1981年，FDA再次改变方针，废除铁强化的最高以及最低标准，采用唯一的铁强化标准（20mg/磅），进而有效提高了铁的强化。近年来，FDA规定面粉、谷粉、玉米粉、大米和面包、面条、通心粉等必须强化某些营养素，规定强化食品必须加标志，标明强化内容。叶酸强化的正式法则颁布在1996年3月的《联邦登记法案》中，于1998年1月1日生效。目前，美国约有92%以上的早餐食物是强化了的食品。
根据1938年《美国联邦食品、药品、化妆品法》的授权，FDA通过强化标准对食物强化进行管理，确定哪些营养素可以添加至食物中以及添加的数量。1980年FDA发布了关于食物强化的最终政策声明，这些指南沿用至今。指南批准在4种情况下进行营养素的添加：（1）营养缺乏。“如果所获得的资料足以证明存在营养问题及受害人群，且食物是所添加营养素的合适载体”，则进行强化是适当的。（2）恢复丢失的营养素。食物在贮存、处理或加工过程丢失的营养素含量至少应达到美国参考摄入量（RDA）的2%时，才能进行强化。（3）改善替代食品的质量。如果强化替代食品较传统食品具有更高的营养价值，则食物的强化是适当的。（4）均衡食物的营养成分。如果“一份”食物至少含有40kcal的能量，则进行强化是适当的。
1995年9月FDA颁布正式法令对《联邦法典》中强化食品营养标签一章做出修改，要求销售的强化食品应按规定加附营养标签。强调营养标签上的信息应包括：（1）食品单位，使用与该食品形态相应的词语（如块、胶囊、包或勺）；（2）每盒份数；（3）膳食成分信息，如日参考摄入量（RDA）或日参考消耗量（DRV）。修改后的法规对强化食品标签的格式、字体的大小、线条的粗细等都做了明确而具体的规定。FDA还要求大部分的食品必须标明至少14种营养成分的含量。
由于强化食品的开发加之政策的倡导，到20世纪70～80年代，美国的贫血患病率显著降低，1976～1985年6个州内低收入人群的儿童贫血患病率大约下降了50%。在明尼苏达州的中产阶层中，儿童缺铁性贫血已经基本消除。1994年的食物供给分析显示，美国食物所提供的人均铁，维生素B1、B2和尼克酸含量较于强化前的水平，大约增加了50%。通过面粉强化尼克酸，美国居民因尼克酸缺乏导致的死亡率由以前的每年3000人以上，下降到1952年的可忽略人数。
1.2 菲律宾
为防治发病率较高的脚气病，菲律宾于1948年在9万人口中，对大米强化了维生素B1、PP和铁。通过政府以较低价供应给低收入家庭，约有10%的人口消费此种大米，2年后收到明显效果。他们还研究了面粉和糖的强化。2000年菲律宾通过了食物强化法，要求在4年内强化几种食品（包括大米）。
面粉、糖、食用油、大米和盐在日常生活中普遍食用，应用成本较低，以它们作为食物强化的载体更容易普及，可以保证极大的人群覆盖率。为此，菲律宾政府从2000年开展了食品强化战略计划。该计划由卫生署（DOH）联合美国儿童基金会、美国国际开发总署和亚洲开发银行发起，目的是为了使人们增加对微量元素的吸收，从而克服微营养素缺乏症。
卫生署为鼓励食品企业在食物产品中加入特定微量元素而开展了SPS（the Sangkap Pinly
Seal）计划。SPS是一种确认标志。如果食品中加入了适当维生素A、碘、铁或这些微量元素的组合，并且符合卫生署食品和药物局（BFAD）有关标签和质量的规定时，经卫生署确认将允许该食品企业使用此标志［1］。
SPS的管理机构包括卫生署秘书处、食品和药物局“强化食品工程”筹划指导委员会、国家食品管理局（NFA，主管大米）以及“强化食品工程”管理小组。各自职能为：（1）SPS的最终批准由秘书处签发。（2）“强化食品工程”筹划指导委员会是强化食品计划的政策制定者，它由来自私人和公共部门的代表组成。（3）食品和药物局负责处理所有与SPS标志授予有关的管理和技术活动。（4）“强化食品工程”管理小组负责宣传和倡导活动，并与其他管理机构协调合作。
对强化食品标签的规定依照《加工食品的营养强化指南》的要求：（1）仅当强化水平达到规定要求，并且产品在有效期内的营养成分分析显示不低于声明含量的80%和90%时，“强化”声明是有效的。（2）消费者购买的强化食品包装上应有“强化”声明。（3）标签上应包括下列信息：每盒/包所含份数、通过重量/体积衡量的食用量，每份所含热量（kcal）、营养成分的含量（以每100ml、每100g和/或每份中的实际“数值”表示），标签上“富含”、“增加”、“补充”和其他类似表达等同于“强化”。
1.3 其他国家
日本于1949年设立强化食品研究委员会，1952年提出食品强化的建议，同年颁布的《营养改善法》将强化食品称为特殊营养食品，规定了强化食品标准及其特定的标志图案。1983年日本对营养改善法做了部分修订，修订后的该法第十二条明确指出，所谓特殊营养食品包括2类：一类称为强化食品，即以全面改善国民营养为目的，向国民普遍食用的食品中添加了维生素、矿物质和氨基酸等强化剂的食品。这类食品共有10种，包括大米、面粉、麦片面包、面条、挂面、速食面、大酱、人造奶油、鱼肉火腿与香肠，并规定了此类食品的强化标准、要求及标志。另一类称为特殊用途食品，是专供婴幼儿、孕产妇、老年人、特殊劳动条件及生活环境下的人群以及11种病人食用的特殊食品，如调制奶粉、低钠食品、低蛋白食品等。
1944年9月，加拿大政府在法令中强制规定面粉及面包中必须增补维生素B1、B2，烟酸和铁质。1946年又规定在冰淇淋中必须增补维生素A。后来进行营养普查时发现，维生素B2缺乏症患者明显减少，5年后儿童死亡率下降一半。20世纪50年代以后，欧洲许多国家也先后以法令的形式规定了某些食品的强化，如英国规定面粉中要强化维生素B1（2.4mg/kg）和PP（16.5mg/kg）、人造奶油必须强化维生素A和D等。瑞典1965年有30%育龄妇女患贫血，经过铁营养强化以后，到1975年其贫血率已下降到7%。
无论是发达国家还是发展中国家，都把营养强化作为改善居民营养、提高国民身体素质的重要途径，并以法律形式加以规定，并制定了一系列的辅助办法，予以强制执行，通过几十年的实践，都取得了很好的成绩，尤其是在强化食品的法律、法规的制定，营养标签、标准认证等方面的经验值得我国借鉴。
2 我国强化食品发展概况
2.1 我国强化食品发展现状
1979年国务院批转《食盐加碘防治地方性甲状腺肿暂行办法》，开启了我国食品强化工作；1994年国务院颁布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，以消除因摄碘不足所引起的地方性甲状腺肿、地方性克汀病和对儿童智力发育的潜在性损伤，并规定除高碘地区外，在全民范围内推广碘盐消费。通过强制性推广碘盐，对消除地方性甲状腺肿、地方性克汀病等起到了良好的效果，小学生碘缺乏率由1992年的21%下降到2001年的8.3%。除了碘盐外，我国强化食品起步较早、效果比较明显的应是婴幼儿营养强化食品，如强化奶粉、营养米粉，加钙饼干、维生素面包等。
为了加强管理，1986年卫生部首次公布《食品营养强化使用卫生试行标准》和《食品营养强化剂卫生管理办法》，1994年发布并实施《食品营养强化剂使用卫生标准》，这是我国建国以来第一个有关食品营养强化纳入法制管理的文件。1989年卫生部发布了16个婴幼儿食品标准，明确规定了强化的营养素种类及强化数量。为了与国际接轨，1997年进行修订，进一步规定了有关配料配比及工艺要求，同时营养强化的品种及数量又有所增加，使营养更丰富更平衡，如婴儿配方奶粉中增加维生素K、B6、B12，叶酸、泛酸、胆碱、生物素、牛磺酸的添加，1998年9月1日起强制执行。1980年全国奶粉总产量仅为6.3万t，几乎100%未进行营养强化，2000年全国奶粉产量猛增到83万t，其中80%左右进行了营养强化，包括婴儿配方奶粉、助长奶粉，中小学生奶粉，孕产妇以及中老年人奶粉等。20世纪90年代中后期以来，我国强化食品进一步发展，以鲜奶作为载体，进行营养强化呈现出很好的市场需求潜力。现在，大中城市中AD钙奶、高钙奶、铁锌奶、维他奶等强化营养奶，成为了居民鲜奶消费的主要对象。
2000年2月，由亚洲开发银行（ADB）、微营养素行动组织（MI）和国际生命科学学会（ILSI）共同主办，在马尼拉召开了“食品强化政策”论坛。包括中国在内的亚洲和太平洋地区的8国达成共识：“应该把促进可消费得起的、安全有效的强化食品战略作为一项长期和永久性的承诺”。并强调：“面粉强化应成为整体战略的重要部分”、“鼓励强化主食，如大米、谷物、食油、调味品和加工食品”等。马尼拉论坛为中国食品微营养素强化注入了新的动力。国家发展改革委员会、卫生部等政府部门以及有关协会、企业事业单位、科研院所都在大力推动食品强化的实施，并在国际机构的援助下开展酱油铁强化和面粉营养强化项目，在此基础上启动了公众营养改善项目。该项目旨在通过推广强化食品来提高我国居民的营养健康状况，共包含4项内容：食用油中添加维生素A、面粉中添加营养素、酱油中添加铁和婴幼儿食品中添加营养素。目前，项目以推广微营养素强化面粉的方式，在部分“退耕还林”的农户中试点，主要在面粉中强化5种维生素（VA、VB1、VB2、尼克酸和叶酸）和3种微量元素（铁、锌、钙），无偿发放给“退耕还林”的农户作为口粮补助，取得较好效果。
2.2 我国强化食品发展存在的主要问题
我国强化食品工作经过近20年的发展，虽说取得了一定的成效，但由于起步较晚，法规和标准体系不健全、不完善，强化食品发展仍然存在不少问题。
2.2.1 强化食品标准体系不完善
除了1994年国务院令第163号发布的《食品加碘消除碘缺乏危害管理条例》外，国家还没有出台特定的强化食品法律规范。在食品强化标准方面，主要有《食品添加剂使用卫生标准》、《食品营养强化剂卫生管理办法》以及16个婴幼儿食品标准（GB10765—10780—89）。强化食品方面的法律法规和标准体系建设远跟不上强化食品产业的发展，目前新开发的强化食品没有完善的管理条例和执行标准。如强化面粉、强化大米等新型产品。而且现有可执行的食品标准不统一，卫生部门制定卫生标准，质检部门制定产品质量标准，各行业主管部门也有权制定本行业的标准。一方面造成企业无所事从，一旦质检部门和企业采用的标准不一致时，可能发生法律纠纷造成企业经济负担；另一方面，有些企业钻法律缺位的空子，所含营养素达不到应有的标准或者严重超标，而质检部门又没有统一的标准来规范。据有关方面的检测显示，约60%的营养强化食品的内在质量与标签所标注的含量不符，少加、不加或多加营养强化剂的现象相当普遍。
2.2.2 消费者对强化食品的认知度低
许多消费者可能对加碘盐并不陌生，但知道“强化食品”这一概念的人很少。在一家商场，某强化营养盐生产企业的促销员对记者抱怨说：“许多人不认这种新东西，我们连进店费都难挣回来”。北京古船面粉厂1998年就开始推出加钙面粉，但是，在北京一些超市并没有看到古船的此类产品。主要是由于大众的消费观念没有跟上，市场销路不理想，因而严重影响了企业继续推出或改进产品，同时，政府有关部门也没有系统的产业政策支持。
2.2.3 资金投入不足
以铁酱油为例，尽管与同品牌的普通产品价格相差无几，但仍高于贫困地区的低质酱油，在价格上很难与其竞争。而企业有权获得合法利润，不可能低于成本价销售。因此，价格成为向贫困地区推广铁酱油的瓶颈。实际上，多年来，我国强化食品没有真正打开国内市场重要的原因之一就是资金缺乏。
2.2.4 缺乏有效的质量监控机制
由于政策缺位，我国没有把强化食品的安全置于严密、有效的体系监控之中，很多时候是靠行业自律来保障食品质量的，而行业自检存在2方面的约束：一方面购置质检设备需要投入大量资金，另一方面有关技术人员的培训费、工资支出等对企业来说也是不小的负担。建立强有力的质量监控机制迫在眉睫。
3 加快我国强化食品发展的对策建议
3.1 借鉴国外经验，制定专门的强化食品标准
菲律宾作为一个发展中国家积极开展食物营养强化并取得了很好的成绩。它的政策体系包括：专门的强化法律，如《食品强化法》、《大米强化法》、《全国范围内推广碘盐法案》等；部门规章，如《加工食品的营养强化指南》、《强化食品标签计划》等。我国强化食品政策的制定应从建立相应的企业标准入手，试行成功后，再制定行业或国家标准。
3.2 政府应对相关企业给予资金、技术支持
在技术开发上，营养强化的配方要与地方病的防治相结合，其配方的灵活掌握对企业来讲有一定难度。目前已经开发出来的强化食品在技术上仍然有些待解难题，比如添加维生素后食用油的颜色有变化，而国内消费者习惯通过色泽辨别油的优劣。因此，要使强化食品真正成为消费者能够接受且乐于接受的食品，还需要政府出资把一批专业水平过硬的专家组织起来开发新技术，同时还要做好技术和市场的牵线人。
3.3 实行强化食品标志认证
我国的强化食品按照《食品营养强化剂卫生管理办法》第三条规定必须在包装上写明：“营养强化食品”字样，并标明生产厂名、生产日期、强化品种、强化剂量、使用对象、食用方法、食用量和保存期限。但事实证明，这样的文字说明很难引起消费者的注意。因此，设计一个清晰、醒目的图形标志是有必要的。这样既有助于消费者在信息对称情况下的自由选择，也可为企业树立良好的品牌形象。可以参考菲律宾SPS强化食品标志，通过征求消费者意见尽快设计出我国的强化食品标志。
3.4 建立有效的监督机制
鉴于公众营养改善问题的综合性与长期性，以及加强食品（包括强化食品在内）监控对人民健康的重要性，应制定一套强制有效的监督机制，并由专门的机构或中介组织负责监督管理或提供有偿检测服务，这样既减轻了企业自检的负担，也有利于对食品质量的把关和跟踪检测。比如，日本有一套完整的食品安全监督体制，能够保证食品从生产到销售的每一个环节都可以相互追查，使食品安全问题可以方便地“追根溯源”。
3.5 加大宣传力度
我国消费者对于大多数强化食品还很陌生，对于这种于国民健康有利的新生事物，政府要加强舆论宣传，以提高营养强化食品的社会认知度。可以借鉴菲律宾的经验。菲律宾为扩大强化食品宣传，建立“强化食品工程”网站，该网站内容包括：菲律宾强化食品的历史背景和经验教训、强化食品政策、2000～2004年强化食品战略计划目标以及强化食品的组织和管理构架等，读者打开网站就可以读取有关强化食品的信息。根据我国消费者营养知识不足的现状，可以聘请营养专家在网上开展互动活动。也可以通过电视、报纸、知识手册等方式开展义务宣传活动。菲律宾还规定每年11月7日为“国家强化日”，也非常值得我们借鉴。◇
参考文献
［1］ Republic of the Philippines Department of Health Office of
the Secretary.Guidelines on micronutrient fortification of
processed foods(Administrative Order No.4-As.1995.
［2］ Position of the American Dietetic Association.Food
fortification and dietary supplements.Journal of the American
Dietetic Association,2001，101.
［3］ the Philippine food fortification strategic plan 2000.
http://www.food fortification project.com.cn.
［4］ 卫生部.食品营养强化剂卫生管理办法.http://www. sxfood.com.cn/zcfg/14.htm.
［5］ 食品营养强化剂使用卫生标准GB14880-94.http:// www.cdc-ffo.cn/Files/zcfg.asp
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